Onorevoli Deputati! - La Repubblica italiana ha provveduto a recepire la direttiva 79/409/CEE del Consiglio, del 2 aprile 1979, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, con la legge 11 febbraio 1992, n. 157, recante norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio.
Tuttavia, la Commissione europea ha più volte manifestato la propria insoddisfazione per come è stata recepita la suddetta direttiva, specie per quanto riguarda la
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disciplina del regime delle deroghe ai divieti posti dalla direttiva.
A fronte di una specifica procedura di infrazione (2001/2211) avviata per il mancato recepimento dell'articolo 9 della direttiva in questione, lo Stato italiano ha approvato la legge 3 ottobre 2002, n. 221, che ha aggiunto un articolo (19-bis) alla citata legge n. 157 del 1992, per ottemperare a quanto richiesto dagli organismi comunitari.
La situazione, peraltro, non è sostanzialmente cambiata, perché nell'attuazione di tale norma molte regioni non si sono puntualmente attenute alle prescrizioni della stessa, modellate sul testo comunitario.
Ne è derivato che, dopo alcune contestazioni riguardanti specifiche leggi regionali (Veneto, Sardegna: procedure n. 2004/4926 e 2004/4242), la Commissione europea ha deciso di passare risolutamente all'attacco, denunciando «la diffusa e generalizzata cattiva applicazione dell'articolo 9 della direttiva», anche «a causa del non chiaro e non efficace quadro normativo di riferimento (la citata legge n. 221 del 2002, in combinazione con le varie leggi regionali)» e affermando «che la pratica di adottare deroghe non conformi ai requisiti e alle condizioni di cui all'articolo 9 della direttiva è una pratica di durata più che pluriennale» specie «da parte dell'autorità regionali responsabili dell'applicazione delle deroghe».
Secondo la Commissione europea questo quadro negativo è aggravato dal sistema di controllo previsto dal citato articolo 19-bis, che consta di numerosi passaggi decisionali cosicché «l'annullamento interviene di regola quando la deroga ha esaurito i suoi effetti e, quindi, quando ormai non ha più alcun effetto utile». Ne consegue che tale sistema deve essere considerato «inefficace».
Sulla base di queste considerazioni generali e di numerose altre più specifiche, la Commissione europea ha quindi avviato due nuove procedure di infrazione (2006/2131 e 2006/4043, questa riferita alla Liguria) nei confronti della Repubblica italiana per inosservanza degli obblighi derivanti dalla citata direttiva 79/409/CEE, pervenute allo stadio del parere motivato in data 28 giugno 2006.
In pari data, la Commissione europea ha deliberato la proposizione dei ricorsi alla Corte di giustizia delle Comunità europee per contrasto della normativa delle regioni Veneto e Sardegna con la direttiva 79/409/CEE.
Poiché le contestazioni della Commissione hanno un serio fondamento, non rimane che adoperarsi su un duplice fronte, al fine di evitare una condanna certa da parte della Corte di giustizia.
Da una parte, occorre rafforzare il dispositivo della citata legge n. 221 del 2002, in tale direzione modificando l'articolo 19-bis, dall'altra agire anche in via sostitutiva sulle difformi leggi e delibere regionali, al fine di risolvere una volta per tutte il pluriennale contenzioso con la Commissione europea.
Il tutto nel termine fissato di due mesi, che è funzionale anche ad assicurare la regolare apertura e preapertura della prossima stagione venatoria, largamente investita dall'applicazione delle deroghe in questione.
Sotto questo aspetto, è anche necessario provvedere con urgenza ad assicurare un adeguato regime di tutela delle Zone di protezione speciale (ZPS) di cui alla medesima direttiva, che si sono venute a trovare in una situazione a dir poco ambigua.
Infatti, la precedente delibera del Comitato per le aree naturali e protette del 2 dicembre 1996 è stata annullata dal decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio in data 25 marzo 2005, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 155 del 6 luglio 2005, che peraltro è stato sospeso in sede giurisdizionale (ordinanze n. 797/06, 798/06 e 799/06 del 14 febbraio 2006 del Consiglio di Stato, sezione VI).
A questa situazione di incertezza giuridica circa il regime definitivo di tali zone, si aggiunge che queste sono entrate anche nel mirino della Commissione europea che, nel parere motivato sopra menzionato, contesta ulteriori inadempienze, in
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quanto, nel prevedere misure speciali di conservazione, non si sarebbe tenuto conto dei criteri ornitologici individuati dalla direttiva (ma non definiti a livello nazionale).
Non solo, ma l'Italia ha già ricevuto una condanna da parte della Corte di giustizia il 20 marzo 2003, nella causa C-378/01, per inadempimento nell'attuazione della direttiva 79/409/CEE - Zone di protezione speciale (ZPS) - Conservazione degli uccelli selvatici.
La Corte, nella predetta causa, ha infatti statuito che: «La Repubblica italiana, non avendo classificato in misura sufficiente come Zone di protezione speciale i territori più idonei, per numero e per superficie, alla conservazione delle specie di cui all'allegato I della direttiva 79/409/CEE del Consiglio, del 2 aprile 1979, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, e successive modifiche, e delle altre specie migratrici che ritornano regolarmente in Italia, e non avendo comunicato alla Commissione tutte le informazioni opportune in merito alla maggior parte delle dette zone da essa classificate, è venuta meno agli obblighi che le incombono in virtù dell'articolo 4, numeri 1 e 3, della predetta direttiva».
Alla straordinaria necessità ed urgenza di superare la suddetta procedura di infrazione e di consentire una regolare apertura della stagione venatoria, ormai alle porte, si aggiunge anche l'imminente rischio di pesanti conseguenze finanziarie nel contesto dello sviluppo rurale e della Politica agricola comune (PAC).
Infatti, sul fronte dello sviluppo rurale, la procedura di infrazione in questione, intaccando direttamente l'obiettivo della tutela della biodiversità che rappresenta uno dei temi strategici della nuova programmazione 2007-2013 definita dal regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio, del 20 settembre 2005, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale, costituisce un vincolo oggettivo all'approvazione dei Programmi di sviluppo rurale (PSR) delle regioni e delle province autonome da parte della Commissione europea stessa, la quale ha dichiarato la propria indisponibilità ad avviare il negoziato a carico dei futuri programmi, in mancanza di un puntuale adempimento alla procedura in parola. Si ricorda che i PSR dovrebbero essere vigenti a partire dal 1o gennaio 2007. Il blocco nell'approvazione dei nuovi PSR regionali comporterebbe gravissimi danni per tutto il comparto agricolo nazionale, bloccando circa 8,3 miliardi di euro di risorse comunitarie a valere sul Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) per i prossimi sette anni. Tenuto conto dei tempi molto ridotti per concludere il negoziato sui PSR con la Commissione europea, la definizione della questione relativa al superamento dell'infrazione in questione appare di estrema urgenza.
Contemporaneamente, sul fronte della PAC, la problematica connessa alla mancata applicazione della Rete natura 2000, di cui fa parte la direttiva in parola, ha generato l'avvio di una procedura di penalizzazione finanziaria (indagine n. AA/2005/44) anche a carico del cosiddetto regime di condizionalità della PAC, introdotto con la riforma del 2003.
Ove la procedura di infrazione non dovesse essere puntualmente e velocemente superata, la penalizzazione finanziaria per il Paese ammonterebbe a circa l'1 per cento del montante complessivo degli aiuti diretti erogati a carico del primo pilastro della PAC.
Al riguardo, va evidenziato che, a fronte di inadempienze in capo alle regioni e province autonome, l'onere delle correzioni finanziarie ricadrebbe interamente a carico del bilancio dello Stato, non essendovi una norma che corresponsabilizza i diversi livelli istituzionali.
Per le suesposte ragioni, si è predisposto il presente decreto, finalizzato all'adeguamento dell'ordinamento nazionale alla normativa e agli obblighi comunitari (articolo 1).
L'articolo 2 definisce le misure di conservazione che si applicano alle ZPS e alle zone speciali di conservazione (ZSC).
Con l'articolo 3, si dettano le misure di conservazione applicabili inderogabilmente
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nelle ZPS e, con l'articolo 4, quelle soggette a regolazione da parte delle regioni.
L'articolo 5 demanda a un decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, la individuazione delle specifiche tipologie ambientali di riferimento, sulla base dei criteri ornitologici indicati nella citata direttiva 79/409/CEE e delle esigenze ecologiche delle specie faunistiche presenti, con ciò accogliendo il rilievo contenuto nel citato parere motivato.
Con il medesimo decreto si definiscono i requisiti minimi di tutela ambientale per assicurare coerenza ed uniformità - nella ricorrenza delle medesime situazioni di fatto - delle altre misure di conservazione di competenza regionale, applicabili nelle ZPS, tenendo conto dei criteri ornitologici, riferiti anche agli habitat esterni funzionali a dette zone (con ciò rispondendo ai rilievi del parere motivato) e prevedendo anche l'estensione di dette zone (per ottemperare alla citata sentenza della Corte di giustizia del 20 marzo 2003).
L'articolo 6 prevede che tali misure si applicano, se più restrittive, anche alle zone in questione che ricadono all'interno di aree naturali protette o di aree marine protette; altrimenti si applicano le misure esistenti in dette aree.
Inoltre, si prevede che le misure previste nel presente decreto sostituiscono tutte quelle precedentemente adottate (in particolare, la delibera 2 dicembre 1996 del Comitato per le aree naturali protette ed il citato decreto del Ministro dell'ambiente 25 marzo 2005).
L'articolo 7 è diretto a rafforzare l'attuale articolo 19-bis della legge 11 febbraio 1992, n. 157, per venire incontro alle contestazioni del parere motivato che ha rilevato l'uso, ritenuto non corretto, di adottare deroghe con leggi-provvedimento non motivate o con leggi-quadro, nelle quali già si autorizzano deroghe specifiche, il tutto in contrasto con il carattere che deve avere la deroga, di provvedimento puntuale, a carattere eccezionale, mirato sulla specifica situazione di fatto, con espresso riferimento alle tipologie previste dall'articolo 9 della citata direttiva 79/409/CEE e adottato di volta in volta.
Si stabilisce, pertanto, il carattere eccezionale e puntuale del provvedimento e la necessità della sua specifica motivazione. Si aggiunge l'obbligo di attenersi al parere obbligatorio dell'Istituto nazionale per la fauna selvatica (INFS) e si richiama espressamente la possibilità per il Governo di ricorrere al potere sostitutivo di urgenza di cui all'articolo 8, comma 4, della legge 5 giugno 2003, n. 131, in caso di violazione da parte delle regioni, come può avvenire nell'imminenza dell'apertura della stagione venatoria, con effetti irreversibili per la tutela delle specie protette di avifauna.
L'articolo 8 prevede le procedure per addivenire all'adeguamento della normativa regionale a quella statale di recepimento delle direttive comunitarie e consentire una corretta apertura della stagione venatoria.
Al riguardo, si premette che secondo il costante insegnamento della Corte costituzionale le disposizioni della legge 11 febbraio 1992, n. 157, rivolte «ad assicurare la sopravvivenza e la riproduzione delle specie cacciabili, corrispondono, sotto questo aspetto, all'esigenza di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, il cui soddisfacimento l'articolo 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione attribuisce alla competenza esclusiva dello Stato, in particolare mediante la predisposizione di standard minimi di tutela della fauna» (sentenze n. 311 del 15 ottobre 2003, n. 391 e n. 393 del 21 ottobre 2005, n. 313 del 27 luglio 2006), anche con riferimento alle regioni e province ad autonomia speciale (sentenze n. 536 del 20 dicembre 2002 e n. 226 del 4 luglio 2003).
Conseguentemente, lo Stato è legittimato a dettare con legge le disposizioni necessarie a tutelare la fauna selvatica, in attuazione della normativa comunitaria, determinando l'obbligo per le regioni di adeguare corrispondentemente il proprio
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ordinamento (vedi articolo 10 della legge 10 febbraio 1953, n. 62).
Nella specie, a fronte dell'inadempimento delle regioni, quale denunciato dalla Commissione europea, anche con la precisa individuazione delle leggi e dei provvedimenti regionali che contravvengono alla citata direttiva 79/409/CEE, è necessario procedere ad un intervento sostitutivo del Governo, ai sensi dell'articolo 120 della Costituzione e dell'articolo 8, comma 4, della citata legge n. 131 del 2003.
Tale intervento sostitutivo ha carattere di urgenza dovendo ottemperare ai pareri motivati nel termine fissato e non essendo procrastinabile senza porre a repentaglio la tutela dell'avifauna, stante la prossima apertura della stagione venatoria, e senza ledere la tutela dell'unità economica della Repubblica, attesa la posizione assunta dalla Commissione europea sulla normativa regionale interessata dal presente decreto, in ordine alla non approvazione dei programmi di sviluppo rurale. Peraltro si sottolinea come la politica di sviluppo rurale (regolamento CE n. 1698/2005 del Consiglio, del 20 settembre 2005) sia a pieno titolo ricompresa nelle politiche comunitarie di coesione sociale ed economica e costituisca un pilastro della politica agricola comune.
A tale fine, la norma prevede che le regioni, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, adeguino il proprio ordinamento alle disposizioni dell'articolo 19-bis della legge 11 febbraio 1992, n. 157, come modificato dal presente provvedimento, abrogando o modificando le proprie leggi regionali, le delibere e gli atti applicativi e i calendari venatori nelle parti difformi dalle suddette disposizioni. Decorso inutilmente il termine suindicato, tali leggi ed atti regionali si intendono abrogati e annullati. Nelle more, per consentire la regolare apertura della stagione venatoria ed al fine di evitare la compromissione degli interessi protetti dalla normativa comunitaria, sono sospesi gli effetti dei provvedimenti regionali di deroga difformi.
L'intervento, così configurato, si appalesa quindi proporzionato alle finalità perseguite.
Naturalmente, ai sensi dell'articolo 8, comma 4, della citata legge n. 131 del 2003, il presente decreto sarà comunicato alla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano che ne potrà chiedere l'eventuale riesame.
L'utilizzazione, nella specie, del potere sostitutivo urgente appare pertanto una soluzione legittima e necessitata dalla situazione in atto ed è stato anche sollecitato in sede parlamentare (si vedano l'interpellanza urgente 2-00069 dell'onorevole Zanella e la risposta del Governo nella seduta dell'Assemblea della Camera dei deputati del 27 luglio 2006, nonché l'interrogazione 4-00698 degli onorevoli Mellano ed altri).
L'articolo 9 apporta ulteriori modifiche alla citata legge n. 157 del 1992, nei limiti strettamente necessari per ottemperare al parere motivato 2006/2131 e chiudere così la procedura di infrazione.
L'articolo 10, infine, reca la clausola di invarianza della spesa.
Il presente decreto non comporta maggiori oneri né minori entrate per il bilancio pubblico e, pertanto, non si redige la relazione tecnica.